赴美城市规划培训报告
2015/10/21
成果名称:赴美城市规划培训报告
成果内容:

 

应美国城市规划协会邀请,2014915日至929日,成都市规划考察团一行20人赴美国纽约、芝加哥进行了城市规划专题培训,带着有关城市格局、小街区建设、综合交通以及海绵城市等若干方面的问题,听取学习了来自包括美国城市规划协会、纽约1号社区委员会、奥雅纳设计事务所等部门的规划学者所介绍的美国城市规划相关经验,现将学习情况汇报如下:

 

第一章   城市概况

 

1.1   纽约

 

纽约市地处美国东北纽约州东南哈德森河口,作为美国最大城市,同时也是世界首屈一指的大都市。该市市域面积约1214平方公里,截止2012年,人口约834万,是全世界多族裔聚居的多元化典范城市,拥有来自97个国家和地区的移民,人口密度极高。纽约的服装、印刷、化妆品等行业均在全美居首位,机器制造、军火生产、石油加工和食品加工也占据重要地位。纽约是美国文化、艺术、音乐和出版中心,拥有众多博物馆、美术馆、图书馆、科研机构和艺术中心,美国三大光报电视网和一些有影响力的报刊、通讯社的总部都设在这里。同时纽约还具有世界政治、经济中心的地位,是联合国总部所在地。

 

作为一座发展成熟的超级城市,纽约具有活力十足的小街区、高效便捷的综合交通体系、新旧融合的历史建筑、制度成熟的社区委员会以及生机盎然的滨水空间,处处皆有规划设计的经典案例,但同时部分城区也存在需消除种族隔阂,提升地区活力,改善治安条件,增加就业机会,吸引流失人口回归,改善城市景观面貌等新问题。

 

1.2   芝加哥

 

芝加哥位于美国中西部的伊利诺伊州,东临壮丽的北美五大湖之一的密歇根湖,是美国仅次于纽约和洛杉矶的第三大国际化大都市,也是最具美国特色的城市,面积约606平方公里,人口约284万。芝加哥目前为美国第二大商业中心、美国最大的期货市场、世界金融中心之一,其都市区新增的企业数一直位居美国第一位,被评为全美发展最均衡的经济体,在钢铁工业、机械制造业、农业技术、贸易、文化教育等方面均处世界领先地位。同时,芝加哥还是美国铁路、航空枢纽和世界最重要的文化科教中心之一,是全球主要会展举办地。此外,芝加哥还被称为“摩天大楼的故乡”,拥有全球十大天际线之一,城市景观十分壮美。另外,芝加哥中心城区周边散布着270余座小城市,主城区与周边小城市呈现出截然不同的两种风貌,代表了美国典型的城乡双面。

 

作为一座被称为“最具美国气质”的大都市,芝加哥在独立成市、综合交通、海绵城市、乡村规划等方面的发展经验均可圈可点,在城市体系与基础设施建设方面具有极多值得借鉴之处。但同时该城市也存在过度郊区化导致的城市无限蔓延、用地不够集约、城市中心很多地段的衰落和贫民化等现实问题。

 

第二章   学习心得

 

2.1    独立成市

 

2.1.1 启示

 

作为城市化水平已超过80%的发达国家,美国的大中小城市发展较为均衡,特大城市周边通常具备扁平化、均质化的小城市网络体系。以芝加哥为例,其中心城区周边分布有二百七十余座小城市,按其功能的复合化程度划分,大致可分为如下三类:

 

(1) 居住型

 

此类小城市建成时间相对较早,功能较为单一,通常以居住及少量生活服务功能为主,缺乏产业基础与就业机会,对中心城区依赖程度较高,多呈“卧城”状态。

 

以位于芝加哥市中心以西约15公里的橡树园(Oak Park)为例,该市主要社区始于19世纪末,除拥有海明威故居外,还遍布美国著名建筑设计师赖特早期设计作品,文化氛围浓厚。目前该地市总面积约12平方公里,人口约5万,居住环境安逸,但无产业基础,居住者较多在芝加哥主城区工作,潮汐交通现象明显。此外,该市社区商业设施较少,缺乏商场、剧院等大型生活休闲配套设施,生活环境单调,街区缺乏活力。

 

另有部分此类小城市早期沿芝加哥市的通勤铁路(Metra)发展,典型如Riverside镇、LaGrange镇及Western Springs镇等,这在一定程度上增强了小城市与芝加哥中心城区之间点对点的联系,缓解了通勤交通压力。

 

(2) 产业型

 

此类小城市的建设驱动力多为某一个或若干个大型企业的入驻,产业能级较高,不仅限于为当地服务,但居住及居住配套功能不完善,居住人口较少,夜间缺乏人气,难以替主城区疏导人口压力。

 

以距离芝加哥市中心约15公里的橡溪市(Oak Brook)为例,著名的麦当劳总部园区即位于此,该园区由麦当劳总部办公楼、汉堡大学及一家酒店组成。另外该市还拥有五家百货商场共同构成的大型购物中心,辐射面积包含整个芝加哥大片区。但由于缺少相应的居住配套设施,该市辖区面积102平方公里内居住人口仅八千余人,除少量集中产业区外,其他区域人烟稀少,缺乏活力。

 

(3) 复合型

 

此类小城市具备复合的城市功能,产业基础良好,生活及配套设施齐备,与主城间既有快速的交通联系,功能上又保持相对独立,能有效地为主城人口及产业承载分流。

 

以位于芝加哥市中心西侧约45公里的内珀维尔 (Naperville)市为例,该市辖区面积92平方公里,人口约15万,朗讯、BP石油等诸多大型公司的总部办公设立于此,可提供大量优质就业岗位。社区内环境优美,公共设施完善,拥有一流的学区、滨河公园、图书馆及剧院,商业街氛围浓厚,包括苹果专卖店在内的现代商业品牌一应俱全,可提供不逊于大城市的商业服务。市区与芝加哥主城区有高速公路及铁轨相连,交通条件便利,是一座相对独立于芝加哥主城的宜居宜业小城。

 

从芝加哥主城周边小城市发展的不同途径与成效可知,要想抑制特大城市的无序扩张,缓解各类大城市病,最有效的方式即是在主城周边引导形成一批具备自身独立运转机制,能与主城区形成相互促进作用的小城市。

 

2.1.2 建议

 

目前成都已迈入特大城市发展行列,但相较美国芝加哥等特大城市,成都市主城区周边扁平化、均质化的城市网络还未完全形成,面临资源稀缺、环境承载力有限等诸多瓶颈。因此,成都市率先提出“独立成市”的概念,即是指按照功能完整、职住平衡、配套完善、相对独立的原则和“TOD”模式,规划建设特大中心城市周边的中小城市。该理念与美国现状发展较好的小城市建设理念不谋而合,是解决大城市病的一剂良方。

 

成都市主城区周边已规划形成八大卫星城,对标成都市规划管理局近日提出的“独立成市”十大标准,八大卫星城现有规划均达标60%80%不等,可谓基础良好,有条件成为中心城区的人口与城市功能疏解的重要承载地,但还亟需尽快推进规划实施的工作方法。

 

(1)  拟定一个实施计划。建议各区县制定独立成市实施计划,明确实施完成的总时间表及分期实施安排。可结合自身基础与特色,针对产业、生态、文化、宜居等方面提出实施策略,在该策略指导下明确各方面的具体项目抓手,列出细化的实施项目表,并对所需政策进行研究,对所需财政资金进行测算,同时指定相应的承接部门,提交工作推进方案,并定期对实施进度及效果进行监督考核。

 

(2)  落实一批重大项目。在具体项目抓手方面,建议各区县可优先考虑如下方面:

l  产业方面,可结合自身错位发展功能,落实若干个产业园区与示范基地等;

l  生态方面,应加强对两环两楔的严控,同时可打造郊野生态游憩项目、加强市区内公园系统建设等;

l  文化方面,可打造若干片文化主题旅游景区、策划组织具有文化影响力的节庆活动等;

l  宜居方面,可打造便捷的综合交通体系、构建慢行优先的内部交通体系、完善城区景观风貌改造、构建高能级高品质高覆盖便民服务体系等。

 

2.2    小街区建设

 

2.2.1 启示

 

(1) 坚持百年规划,城市格局稳定

 

纽约及芝加哥在最早规划时即已奠定小街区基础,并在其后百年时间里一以贯之,城市格局稳定。纽约1811年委员会规划将曼哈顿划分成具有格子状路网的城市空间骨架:南北向由1230米宽的大道纵贯(每条长约10千米),东西向被15515-20米宽街道横穿(每条长约3千米)。扁长方形格网将城市切分为多个均质密布的小街区:短边约为60米,长边为120-160米,面积为10.5-15亩。1909年丹尼尔•伯纳姆芝加哥规划完成后,芝加哥中心区小街区格局基本稳定:街区长边为100米,短边为50-100米,面积约为7.5-15亩。格网一直是纽约和芝加哥得以持续高速运转的基础保障,小街区适应低层、多层直至高层、超高层建筑的变迁,同时也适应了马车时代到汽车时代的变革,证明了小街区极强的弹性和适应性。

 

(2) 打破封闭大院,完善毛细路网

 

曼哈顿道路面积占总用地面积的比率高达37.5%(东京市中心区为22.3%,上海陆家嘴为21.7%),且道路没有明确分级,其交通容量和可达性相对均匀,可以充分缓冲交通脉冲产生的压力,形成很高的交通容量和弹性。

 

在城市布局上,在曼哈顿及芝加哥中心区几乎没有占据多个街区完全封闭的重大功能区,几乎看不到大院围墙。如纽约大学的校园与城市完全融为一体。校园建筑临城市道路设置,在楼前悬挂纽约大学校旗以表明为学校建筑。这种方式消除了“大单位”对于城市交通的阻隔,促进了城市的社会化,增加了城市路网毛细血管的畅通性。

 

在交通组织上,两市在中心区大量采用单行道系统。相邻两条街道单行线的方向不同,机动车有着更多灵活多变的选择,便于疏散。考虑单行道系统的特点,在一些主要路口限制车辆左右转弯,以减少车辆等候时间,提高流通量。正是由于这些措施,尽管两市交通状况也很拥挤,却能做到堵而不“死”,运行有序。

 

(3) 公共空间丰富多样,社区充满活力

 

由于小街区宜人的尺度,行人过街距离至多30米且不需要人行天桥,使得纽约和芝加哥城市内部可达性极高,成为步行者的天堂。建筑紧贴街道布局,较高的贴线率形成了完整连续的“街墙”,土地利用效率极高。格网形成的小街区面积有限,高层建筑无法设置围墙,促进了底层的开放,形成了友好的城市环境。

 

丰富多样的公共空间提供了公民休憩娱乐的场所。纽约高线公园将城市中一段废弃的高架铁路改造为一条空中绿廊,不但将这段废弃铁路变成市民休闲观光的圣地,还带动了沿线区域的复兴。纽约中央公园及芝加哥千禧公园,则与小街区形成“大疏大密”的强烈对比,均涵盖了艺术表演、运动休闲、互动体验等多种功能,是两市公共活动最集中的区域。

 

(4) 制度保障有力,促进小街区实施

 

纽约和芝加哥通过完善的制度对建筑体量和布局进行控制,保证开发的公平性和有序性。如施行公共空间建设补偿性激励措施,若开发商在底层贡献一定的开放空间和公共设施,如广场、拱廊及花园等,即可获得一定的楼层面积奖励。并规定了奖励上限为20%,即在容积率15分区,奖励后最大容积率可达到18。再如施行开发商项目容积率转移平衡的鼓励政策,在高线公园的前期建设阶段,由于涉及到多位土地业主,进行了容积率转移平衡,保障了项目的顺利实施。

 

2.2.2 建议

 

小街区适应成都当前城市发展的需要,是成都城市建设的一剂良方。借鉴纽约、芝加哥的建设经验,加强“小街区规制”规划建设应从以下四个方面着手:

 

(1) 在规划编制阶段即应加密路网。从发展数量到提升质量转变,加细加密道路格网和街道格局,促进城市交通微循环;明确区分对外联系道路与地方服务性道路,做到道路快慢各自有序;强化慢行交通体系,建设完善的步行系统及自行车系统,规划独立的绿道系统,提升步行可达性;提升公共服务水平,应在街区内配备合适比例的教育、医疗等社会资源,进一步强化15分钟基本公共服务圈建设,解决“最后一公里”难题。

 

(2) 在规划审批阶段应有激励政策。若开发主体在已满足基本标准的待审批方案中仍有意愿再增加道路,则可在容积率不变的前提下给予一定奖励,如适当调整建筑密度、建筑退距指标等,保证三方共赢:政府推进了小街区的实施,形成了更优的城市格局;开发地块增加了商业口岸,开发商利益有保证,提高了建设小街区的积极性;居民出行更为便捷,可享受更好的道路交通服务。

 

(3) 在新区建设阶段应有正确导向。针对新区建设及新的开发项目,应出台相应政策鼓励功能复合、空间开放,特别是卫星城、区域中心城等增量规划项目中,更应在初始阶段贯彻小街区开发理念,预防大学城等封闭式大院的产生。

 

(4) 以城市管理引导内部道路开放。在城市管理过程中,应逐步减少现有围墙,打破旧城区里较为普遍的“大单位制”,研究相应政策与鼓励措施,引导大型封闭的科研院所、居住小区及其他大型单位开放内部道路,打通街道的“动脉栓塞”。

 

2.3    综合交通

 

2.3.1 启示

 

纽约和芝加哥作为美国第一和第三大城市,均为区域重要的交通枢纽,其层次分明、布局合理、功能完善、转换便捷、内畅外通、区域辐射、联动世界的立体交通网络给考察团留下了深刻印象:

 

两座城市作为美国东、中部重要的交通枢纽,都建立了强大的空、水、陆路对外交通辐射能力,通联世界。纽约拥有三座大型国际机场,芝加哥拥有两座;纽约港是美国东海岸最繁忙的海运码头,芝加哥则是全球最大的内陆港口;纽约是多条州际高速公路途经和开始的重要城市,芝加哥同样汇集了多达12条的州际高速公路、湖滨高速公路和31条铁路线路。

 

作为东部和中部重要城市群的核心,纽约和芝加哥拥有发达的市域快速路网体系。一系列属于纽约州公园大道系统(New York State Parkway System)的特别高速公路成为纽约市通往郊区的快速通道;芝加哥中心区则拥有“一环、四横、四纵”的地面路网骨架系统,所有跨越芝加哥河的主干路均采用桥梁连接,使路网具有非常好的贯通性和可达性。

 

城市内部,为增加路网容量、分散交通矛盾、提供多通道选择,两座城市都规划建设了稠密的支路网系统,交叉口最小间距仅约60m,最大也不超过150m,并设置单向通行系统,减少冲突点,简化交通组织,提高了路网整体运行效率。

 

作为美国排名第一和第三的特大型城市,这两座城市均规划建设了强大完善的公共交通体系。纽约拥有全球最错综复杂,历史悠久的地铁系统,共有26条线路,469个车站,轨道长度约为656英里;运行着301条公交快线和200多条公交慢线;并且保留了两条轮渡航线;甚至还建设了罗斯福岛及曼哈顿的空中缆车系统。芝加哥建有8条轨道交通线路和13条市郊铁路线路;在市中心区布设了40条公交线路,形成以密歇根大街为主轴的“三纵三横”公交线网骨架体系。

 

作为世界金融中心,纽约曼哈顿岛面积仅57.91平方公里,集中了美国最大的500家公司中三分之一以上的总部、7家大银行中的6家,以及各大垄断组织的总部。曼哈顿常住人口约150万,但大量通勤人员在岛内上班却住在岛外,致使岗位密度高达6万人/平方公里。尽管如此,曼哈顿的交通虽然繁忙但并不十分拥堵,这得益于交通政策的控制和诱导。曼哈顿岛与大陆通过有限几座桥梁和隧道连接,小汽车收费14美元/次,曼哈顿岛核心区路外公共停车位仅1.1万个,全市路面收费停车位仅85930个,停车费平均10美元/小时,高昂的过桥过路费和停车费使大部分车辆对曼哈顿望而却步,但纽约市全部26条地铁线路全部途经曼哈顿,为市民提供了便捷的公交选项。

 

比较有特色的还有芝加哥市的地下道路体系。芝加哥中心区修建了15条地下道路,构成了四通八达的地下交通网络。地下道路主体部分位于芝加哥河两侧,双向4车道,两侧各另设2条辅道,用于主要建筑地下车库车流的进出、等候和交织。

 

2.3.2 建议

 

纵观纽约和芝加哥这两座城市的交通历史发展和现状,考察团认为以下几个方面值得成都市学习和借鉴:

 

(1)  坚持交通先行,让城市内畅外通无缝衔接。纽约和芝加哥作为重要的区域中心城市,承担了对内对外双向辐射的功能,都建立了层次分明、布局合理的立体综合交通体系。成都市作为西部重镇,想要成为国家布局在西部重要的节点和枢纽城市,首先要建设成为重要的交通节点和枢纽城市。对外应主动融入国家“一带一路”、长江经济带战略,加快建设天府国际机场及配套设施,力争在国家规划中形成以成都为中心的高速铁路、高速公路网络和物流大通道;对内应按2025城建攻坚规划分步骤有计划加快实施“三环十六射”城市快速路网体系,尽快将三环路扩能升级和射线快速化改造列入建设计划,并将射线快速路进一步延伸到郊县,充分发挥快速路网系统功能,有效缓解交通拥堵矛盾。

 

(2)  坚持需求管理,让开发和交通和谐发展。传统思维认为,土地集约开发和交通发展是一对不可调和的矛盾,土地密集开发带来的人口过度集中势必导致交通拥堵。纽约曼哈顿的开发强度和密度在世界大城市中名列前茅,但交通问题并不突出,这就证明土地开发和交通是能够和谐发展的。随着成都市的发展,中心城区的住宅与商业、办公之间的比例呈现此消彼长的趋势,通勤交通的比例也逐渐增大,因此应一手抓交通建设,一手抓需求控制,当地铁在中心城区的逐步织密成网,公交体系能够提供更舒适便捷的选择,同时采取车辆限号、提高中心城区停车收费等措施控制进城车辆数量时,缓解中心城交通拥堵压力是完全有可能实现的。

 

(3)  坚持公交优先,让轨道引领城市发展格局。纽约地铁日均运送旅客高达560万人次,位居全球第七。芝加哥的轨道线路和市郊铁路将卢普区和密歇根大道的中央商务区与周边小城镇紧密联系起来。成都市轨道建设起步较晚,目前仅建成通车两条线路,日均运量仅约100万人次,根据纽约和芝加哥的经验,成都市可尽快优化完善地铁线网规划,加快实施步伐,实现:中心城区织密成网,与多种公共交通方式共同构建“四网合一”的立体综合公交体系;天府新区基本成网,利用轨道担任新城开发建设的“开路先锋”,以轨道的延伸引领城市发展格局;二、三圈城以轨道串联区域内的交通、人口、功能和产业,形成自然循环的独立城市功能体,实现独立成市的构想,同时与中心城和其它区域建立有机联系,构建一城多市的“网络城市群”。

 

2.4    海绵城市

 

2.4.1 启示

 

近年来,国内城市内涝的新闻屡见不鲜,给人民的工作生活带来很大影响,也给各地政府带来了巨大的舆论压力;与此同时,城市缺水、地下水位下降等问题也层出不穷。造成这种情况的主要原因一方面由于城市不透水面积快速扩张,土地资源高强度开发及城市排水软硬件设施不完善等问题导致城市水涝灾害不断加剧;另一方面本应作为地下水补充水源的雨水资源被迅速排放,同时还携带大量的污染物,不仅浪费了宝贵的雨水资源,还产生了严重的水环境污染。

 

出访单位:成都市规划局

出访国家:美国
成果分类:公用事业
接待渠道:美国城市规划协会
培训时间:2014年9月15日至9月29

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